Göran Perssons hjältesaga är en farlig lögn
Åtstramningarna var onödiga då och är livsfarliga nu
”Den som är satt i skuld är icke fri.”
Göran Perssons ord från mitten av 1990-talet ekar fortfarande genom svensk politik. Varje politiskt förslag som kan höja statsskulden bemöts av varningar om hur Sverige på den tiden stod på ruinens brant.
Perssons resa till New York, där han enligt egen utsago tvingades gå med mössan i hand till Wall Streets lånehajar och utlova nedskärningar, har blivit en svensk lägereldsberättelse, en hjältesaga där resan och de efterföljande nedskärningarna är vad som räddar svensk ekonomi från statsfinansiell kollaps.
Legenden har format en hel generation socialdemokratiska politiker. Den svenska ekonomisk-politiska debatten har följt efter. Så fort någon antyder att man borde bryta med den strama kurs som Göran Persson slog in på återberättas historien om socialdemokraten som fick åka till Wall Street och be om lån.
Problemet med den här hjältesagan är att den inte är sann.
Berättelsen speglar en dominerande föreställning om politikens och ekonomins villkor mot slutet av 1900-talet. Globaliseringen skapade en känsla av att nationalstatens handlingsutrymme hade krympt. Perssons resa utspelar sig i en brytningstid mellan ett demokratiskt välfärdsbygge med rötter i det tidiga 1900-talet och en ny tid där politikens villkor uppfattades som dikterade av marknaden.
1990-talskrisen hade sin upprinnelse i 1980-talets avregleringar av finansmarknaderna. Som ett resultat av dessa ökade bankerna sin utlåning vilket ledde till kraftiga prisökningar. När Riksbanken valde att försvara sitt dåvarande ankare, den fasta växelkursen, med aggressiva räntehöjningar kollapsade fastighetssektorn och alla dess tillgångar i bankerna.
Socialdemokraterna återkom till regeringsmakten 1994 efter en mandatperiod i opposition. Då hade arbetslösheten stigit kraftigt, från runt två till strax över tio procent. En direkt konsekvens blev att statens skatteintäkter minskade och att kostnaderna för socialförsäkringssystemen ökade, vilket gav underskott i statsfinanserna. Statsskulden hamnade runt 70 procent av BNP.
Göran Perssons krishantering, först i rollen som finansminister och sedan som statsminister, utgick från att arbetslösheten pressades upp av höga räntor, som dämpade de privata investeringarna. Om man läser budgetpropositioner och budgetdebatter från den här tiden framgår att regeringen tänkte att kraftiga nedskärningar och skattehöjningar skulle pressa ner räntorna. Det skulle sätta fart på ekonomin. Logiken bakom resonemanget var att osäkerhet kring huruvida Sverige kunde betala av sina lån ledde till att marknaden begärde högre ränta som kompensation. Persson befann sig alltså på Wall Street för att övertyga investerare om att Sverige menade allvar med sina åtstramningar.
Svenska folkets skuldsättning ökade med andra ord inte
Det är här som berättelsen om krisen börjar halta. Räntespiralen 1994–95 orsakades inte av budgetunderskottet eller av statsskulden. Det var en global företeelse med grund i att den amerikanska centralbanken höjde sin styrränta. Enligt en samtida analys av Bank for International Settlements (BIS) bekymrade sig långivare inte för enskilda länders finanspolitik, utan räntorna drevs av en egen inneboende dynamik. När de svenska räntorna sedan sjönk mot slutet av 1990-talet berodde det inte på åtstramningspaketen. Även detta var en del av internationella ränterörelser.
I själva verket lånade Sverige i utländsk valuta till samma räntor som andra länder. Det fanns ingen internationell oro för inställda betalningar. Redan före resan till Wall Street hade regeringen i sin finansplan konstaterat att det inte fanns några behov av utlandslån.
Däremot krävde långivare ett extra påslag på lån i svensk valuta med anledning av den flytande växelkursen. Att långivare vill försäkra sig mot att den svenska kronan skulle sjunka, vilket innebar en förlustaffär, är knappast konstigt. Men inte heller detta problem kunde lösas av nedskärningar eller skattehöjningar, utan först när kronan långsiktigt stabiliserat sig efter kraschen 1992.
Faktum är att ekonomin redan hade börjat röra sig i rätt riktning när Socialdemokraterna kom till makten 1994. I ett tal från 1995 på centralbankernas eget toppmöte i Jackson Hole konstaterar Persson själv att alla kurvor pekar åt rätt håll. Det är bara statsskulden, eller snarare fantasin om denna, som gör att man anser sig tvingad att strama åt.
Att pusselbitarna inte passar ihop i Socialdemokraternas berättelse om krisen konstaterade redan dåtidens nationalekonomer. SNS-ekonomen Hans T:son Söderström visade i en artikel i Ekonomisk debatt att statens skulder helt och hållet motsvarades av minskade privata skulder efter att fastighetsbubblan sprack. Svenska folkets skuldsättning ökade med andra ord inte.
Tvärtom menar T:son Söderström att krisen hade blivit betydligt värre om staten inte hade ökat sin skuldsättning. I lågkonjunkturer sker detta naturligt, då skatteintäkterna minskar och utgifterna från socialförsäkringarna ökar. Enda sättet att undvika detta hade varit att genomföra drakoniska nedskärningar inom socialförsäkringarna. Hotet om statsbankrutt hade enligt T:son Söderström främst tjänat ett mer generellt pedagogiskt syfte, för att få riksdagen att minska den offentliga sektorn över tid. Men det var inte tvunget att börja beta av budgetunderskottet för att vända den svenska ekonomin.
Nationalekonomen Lars Jonung – även han en varm anhängare av en mindre stat och en stram ekonomisk politik – har i efterhand argumenterat för att det inte var Socialdemokraternas nedskärningar som förde Sverige ur krisen, utan att vi övergav den fasta växelkursen. När kronan sjönk till en mer korrekt värdering innebar det att svenska exportvaror blev billigare för utlandet. Exportindustrin kunde sedan dra med sig den svenska ekonomin ur lågkonjunkturen.
Den ekonomiska doktrin som socialdemokratin följde kallas för ”expansiv åtstramning” (”expansionary austerity”). Den presenterades för en svensk publik på DN Debatt i augusti 1994 av just Jonung som ett radikalt alternativ till en stabiliseringspolitik där staten dämpar lågkonjunkturer med en expansiv finanspolitik. Idén med expansiva åtstramningar var att göra precis tvärtom, att skära ner i statens utgifter för att på så sätt vinna marknadens förtroende för statens förmåga att betala av sina lån.
Numera har till och med de flesta högerorienterade nationalekonomer övergivit idén om expansiv åtstramningspolitik
Trots doktrinens hemvist på högerkanten kom den att anammas av socialdemokratin. Den helt centrala byggstenen i resonemanget är att finanspolitiken ska upprätta ”förtroende” och ”trovärdighet” och att detta bara kan åstadkommas om man prioriterar att bekämpa budgetunderskotten, även om priset blir att befolkningen får det svårare.
I anslutning till de ekonomiska kriser som följde efter 2008 års bankkrasch myntade ekonomen och nobelpristagaren Paul Krugman begreppet ”förtroendefeer” (eng: ”confidence fairies”) för att ringa in den sorts ekonomiska politik som Göran Persson bedrev under 1990-talet. Poängen är att den ekonomiska politiken utformas för att tillfredsställa en uppdiktad idé om förtroende från marknader som omedelbart kommer straffa ekonomin om man misslyckas.
I dag finns en gedigen litteratur som visar att åtstramningar i konjunkturnedgångar inte hjälper ekonomin. Den typ av åtgärder som Socialdemokraterna genomförde under 1990-talet innebär att folk får mindre pengar att konsumera för. Framtidstron minskar och arbetslösheten biter sig kvar. Att detta blir en av effekterna konstaterade Socialdemokraterna redan i sina budgetpropositioner, men de negativa effekterna var tänkta att uppvägas av de sjunkande räntor man föreställde sig skulle följa. Numera har till och med de flesta högerorienterade nationalekonomer övergivit idén om expansiv åtstramningspolitik.
Det som gör idén om expansiva åtstramningar särskilt befängd – och som slutgiltigt punkterar myten om den nödvändiga budgetsaneringen – är att den gick ut på att försöka påverka en variabel som redan var under statens kontroll. För i slutändan är det inte utländska finansmarknader som bestämmer räntan på svenska statspapper, utan en statlig myndighet i Sverige, Riksbanken.
När den svenska obligationsmarknaden reagerade på räntestegringarna i omvärlden 1994–95 hade Riksbanken kunnat lugna ner läget genom att signalera stödköp av svenska statsobligationer på marknaden för att hålla nere räntorna. Riksbanken gjorde också flera interventioner även efter kronkraschen för att stabilisera ränteutvecklingen.
Men på 1990-talet fanns ett tabu mot centralbankers stödköp av statsobligationer. Efter 2010-talets stora stödköpsprogram av centralbanker runtom i världen vet vi att de inte har någon nämnvärd påverkan på inflationen, men på 1990-talet hade denna insikt inte landat. Inför valet 1994 fanns dessutom farhågor bland nationalekonomer att en socialdemokratisk regering skulle utsätta Riksbanken för politisk press att hålla räntorna nere.
Oron skulle visa sig vara ogrundad. Den socialdemokratiska politiken gick ut på att agera som att Riksbankens räntor inte var politiska beslut, utan en direkt avspegling av ”marknadens” syn på den svenska ekonomin. I stället för att styra Riksbanken valde man att bunta samman myndigheten med ”marknaden” och sedan hoppas på att kraftiga nedskärningar och skattehöjningar skulle generera lägre räntor.
I dag innebär ekonomiskt ansvarstagande att man kränger av sig tvångströjan från 1990-talet
Det är svårt att nå en annan slutsats än att berättelsen om Göran Perssons resa till Wall Street och den nödvändiga budgetsaneringen inte stämmer. Räntorna hölls inte uppe av statsskulden och när de väl sjönk berodde det inte på budgetsaneringen.
Ändå lever föreställningen om oundvikliga ekonomiska uppoffringar kvar. En förklaring till detta är att det finns starka intressen av berättelsen på båda sidor av blockgränsen. Föreställningen att Sverige inte har råd med välfärdssatsningar ligger i linje med högeridéer om att strama åt välfärdsstaten. Samtidigt har Socialdemokraterna gjort sig till det ansvarstagande partiet som räddade landet på 1990-talet. I brist på progressiva reformer är budgetsaneringen det som blir kvar att visa upp för väljarna.
Resultatet av 30 års ekonomisk-politisk återhållsamhet har blivit att välfärden successivt har utarmats. Större skolklasser, längre köer i landets väntrum och socialförsäkringar som inte ger grundläggande trygghet. I den socialdemokratiska retoriken har det kallats för att ”ta ansvar”, men i själva verket är det mer passande att kalla fastklamrandet vid 1990-talspolitiken för ett svek, mot de som arbetar i välfärden och mot de grupper som behöver den mest.
I dag innebär ekonomiskt ansvarstagande att man kränger av sig tvångströjan från 1990-talet. Det är en förutsättning för att välfärden ska sluta trampa vatten och få sätta fötterna på fast mark. Det är också helt avgörande för de klimatinvesteringar som är nödvändiga att göra i betydligt större skala än tidigare. Det gäller att hitta nya verktyg för att uppnå samhällsmål som politiker säger sig stå bakom, men som i praktiken aldrig genomförs.
Det kommer att bli smärtsamt att göra upp med myterna från 1990-talet. Men en brytning med hjältesagans historieskrivning är trots allt bättre än alternativet: att fortsätta vara bakbunden av en ekonomisk analys som gör progressiv reformism omöjlig.
Niklas Altermark är docent i statsvetenskap vid Lund universitet och välfärdsutredare på Katalys
Max Jerneck är forskare vid Handelshögskolans forskningsinstitut (SIR) i Stockholm
Elisabeth Lindberg är doktorand i ekonomisk historia på Uppsala universitet
