Sanktionerna kan få kriget att eskalera
Västvärlden saknar strategiska mål och riskerar att upprepa Putins misstag
Efter tre veckor av Rysslands olagliga anfallskrig mot Ukraina framgår med all önskvärd tydlighet att Vladimir Putin har misstagit sig. Det ukrainska försvaret visade sig vara betydligt starkare än han räknat med, de rysktalande minoriteterna i östra Ukraina hälsade inte inkräktarna välkomna med blommor (lika lite som några invånare i Mellanöstern någonsin har välkomnat amerikanska invasionsstyrkor med presenter och applåder) och det västerländska gensvaret på Putins krig blev hårdare, snabbare och mer enhälligt än vad ens västledarna själva hade trott.
Putins stora felbedömning – som han nu får betala priset för – riskerar dock att upprepas av västvärlden. Man satsar nämligen allt man har på en sanktionsstrategi utan vare sig överenskomna mål eller direkta utvägar, och utan någon djupare insikt om att sanktioner har en benägenhet att trappa upp konflikter snarare än att lösa dem.
Sanktionerna från väst har gjort stort intryck och slagit stenhårt, det är uppenbart. Fram till för ett par veckor sedan var Iran världens mest sanktionsdrabbade land, en föga avundsvärd position som det tog åratal av motsättningar att nå. Men på fem dagar lyckades Ryssland gå om Iran och är numera planetens hårdast sanktionerade land.
… det viktiga när man ska bedöma deras nytta är inte hur ont de gör, utan om smärtan leder till en politisk kursändring.
Aldrig tidigare har man lika snabbt och grundligt – från att skära av Ryssland från Swift-systemet till att rikta sanktioner mot den ryska centralbanken och frysa ryska tillgångar för miljarder dollar – dragit ut i ekonomiskt krig mot en kärnvapenmakt (eller för den delen en icke-kärnvapenmakt). Och det råder naturligtvis ingen tvekan om att Rysslands olagliga invasion av Ukraina förtjänade ett svidande gensvar.
Men i euforin som råder över att Europa och USA äntligen tycker likadant igen – med ett EU som får släta över sina inre motsättningar och för en gångs skull känna sig enat, och ett Nato som återfunnit sitt existensberättigande – så har just enigheten kring taktik och tillvägagångssätt fått ersätta ett nyktert tänkande om strategi och måluppfyllnad.
Hur imponerande snabbt och enigt väst än har uppträtt ska man komma ihåg att det är den enkla biten. Självfallet kommer sanktionerna att bli ekonomiskt kännbara för Ryssland. Men det viktiga när man ska bedöma deras nytta är inte hur ont de gör, utan om smärtan leder till en politisk kursändring.
Och här någonstans tycks väst ha bortsett dels ifrån hur det brukar bli med sanktioner rent historiskt, dels ifrån sanktionsverktygets inneboende tendens att driva utvecklingen i riktning mot mer krig, inte mindre. Som Nicholas Mulder vid Cornell University skriver i sina nya bok om sanktioner: ”Sanktionernas historia är mestadels en historia om olika besvikelser.”
Varken Europa eller USA är ute efter ett krig med Ryssland. President Joe Biden har varit glasklar på den punkten: USA tänker absolut försvara varenda centimeter av Nato:s territorium, men man har inte för avsikt att dra i krig mot ett kärnvapenbestyckat Ryssland för Ukrainas skull.
Hittills har Biden klokt nog ställt sig avvisande till att införa flygförbudszoner, liksom till andra åtgärder som markant skulle riskera att föra USA närmare ett kärnvapenkrig. Satsningen på sanktioner beror i mångt och mycket på oviljan att starta krig – och det är precis det som kan visa sig vara västvärldens egen motsvarighet till Putins missräkning.
Statsvetarna David Lektzian och Christopher Sprecher har gått igenom statistiken – samtliga fall då länder har utsatts för sanktioner och samtliga fall av väpnad konflikt mellan nationalstater, från 1948 till 1998 – och kommit fram till att sanktioner ökar sannolikheten för att man griper till våld. Historiskt sett finns en kraftigt ökad risk för militär våldsanvändning efter det att sanktioner satts in.
Det beror delvis på att sanktionerna skärper redan befintliga motsättningar, så att bägge sidor får svårare att kunna kompromissa. Lektzian och Sprecher konstaterar också att i synnerhet demokratiska stater är mer benägna att dra igång en militär konfrontation efter det att sanktioner införts, eftersom de är mer sårbara för folkligt missnöje hemmavid när förväntningarna kommer på skam.
Som Mulder påpekar i sin bok är det under de senaste hundra åren bara tre gånger (på nitton försök) som man har lyckats avstyra ett krig sanktionsvägen. 1921 förhindrades ett gränskrig mellan Jugoslavien och Albanien och 1925 hejdades en konflikt mellan Grekland och Bulgarien. Den tredje gången var när USA 1956 utsatte Storbritannien för ekonomiska påtryckningar, och därmed satte punkt för britternas egyptiska fälttåg under Suezkriget.
Om vi inte ens klarar att formulera vad Putin måste göra för att slippa undan dem, då lär han tolka det som att ingen nedtrappning i världen räcker för att blidka väst.
Desto lättare är det att hitta exempel på att sanktioner har föranlett krig, snarare än förhindrat det. Risken tycks särskilt öka i sådana fall då sanktionerna inte är kopplade till en klar och uthållig diplomatisk strategi, vars syften också tydliggjorts i kommunikationen med det land som utsätts. Ingenstans i det uppkomna läget med Ryssland har de kriterierna mötts.
Det råder enighet i Europa och USA om sanktionernas införande, men knappast om vad de ska ha för mål. Vad måste Putin göra för att få dem hävda? Som Erik Sand och Suzanne Freeman skriver är det ingen västledare som har tillkännagett vilka villkor som behöver uppfyllas, något som ju är helt avgörande om sanktionerna är tänkta att fungera som tvångsmedel.
Om vi inte ens klarar att formulera vad Putin måste göra för att slippa undan dem, då lär han tolka det som att ingen nedtrappning i världen räcker för att blidka väst. (I förra veckan fick jag höra av en europeisk diplomat att sanktionerna inte skulle lyftas ens om Putin drog sig ur Ukraina, eftersom Ryssland ”måste straffas”.) Då återstår bara för Putin att trappa upp, i hopp om att sanktionerna ska börja slå tillbaka mot väst så pass hårt att det blir för dyrt för USA och EU att upprätthålla dem.
En sådan eskalering från Putins sida är precis det Lektzian och Sprecher varnar oss för. I ett läge med förnyad rysk aggression vore det politiskt väldigt svårt för Biden och EU-länderna att backa. Troligare är att väst skulle svara med en upptrappning – och så fortsätter det.
Det finns ytterligare två faktorer som gör att sanktioner lämpar sig bättre som bestraffning än som påtryckningsmedel.
För det första är det, om vi börjar med USA, inte lätt att veta hur mycket man vågar lita på en sittande presidents löften om att sanktionerna ska hävas. Så splittrat är landet politiskt. Det är knappast troligt att en kommande president skulle känna sig bunden av tidigare utfästelser; tvärtom kan det i vissa lägen vara frestande att bryta helt med den utrikespolitik som drivits av företrädaren.
Så valde Trump att hantera ett antal av de internationella åtaganden som gjorts av Barack Obama, däribland kärnenergiavtalet med Iran. Det är något som hemsöker de förhandlingarna än i dag, för Biden har fortfarande inte lyckats övertyga Teheran om att det republikanska partiet aldrig mer kommer att sabotera en överenskommelse på det viset. Faktum är att flera tongivande republikaner, bland andra den tidigare vicepresidenten Mike Pence, redan har lovat att stoppa ett sådant avtal om de skulle vinna presidentvalet 2024. Samma sorts dynamik lär göra sig påmind i förhållande till Ryssland, vilket ytterligare ökar risken för upptrappning.
För det andra – och det gäller även om sanktionerna skulle lyftas – kommer man inte ifrån vare sig goodwillskadan för de företag som gör affärer i Ryssland, eller oron i största allmänhet för att en fred kan bli bräcklig. Därför kommer många internationella företag att hålla sig borta från den ryska marknaden inom överskådlig framtid. Putin är naturligtvis medveten om detta. Det kan göra honom ännu mindre hågad att nöja sig med en diplomatisk lösning och i stället få honom att trappa upp konflikten.
Om man inte kommer tillrätta med dessa båda faktorer kan anspänningen mellan västvärlden och Ryssland börja följa mönstret från konfrontationen mellan USA och Japan på 1940-talet.
… den enda ekonomiska lindring som stod att få var genom militär upptrappning.
1939 funderade amerikanerna som bäst på hur de skulle bemöta Japans aggressionspolitik i Asien. Många inom utrikesförvaltningen var rädda att ett oljeembargo bara skulle leda till ökade spänningar och att japanerna skulle svara med ett militärt övertagande av Nederländska Ostindien. Men när japanska styrkor så invaderade Franska Indokina gick sanktionsförespråkarna segrande ur debatten. I juli 1941 lät Rooseveltadministrationen frysa japanska tillgångar, och en månad senare införde man ett totalt gas- och oljeembargo. Efter bara några månader under dessa sanktioner höll de japanska oljereserverna på att ta slut.
Sanktionerna försatte japanerna i en alltmer desperat situation, där de snart kom fram till att den enda ekonomiska lindring som stod att få var genom militär upptrappning.
Fem dagar före Pearl Harbor framförde Japans ambassadör i USA en varning till värdlandet: om blockaden fortsatte skulle Japan ”hellre slåss än att ge efter för påtryckningar”. Den 7 december anföll 350 japanska stridsflygplan Pearl Harbor och dödade 2 403 amerikaner. I stället för att leda till fred bidrog sanktionerna till att driva fram ett krig. Mest skrämmande av allt är kanske att de japanska beslutsfattarna valde att angripa USA helt i strid med sin egen underrättelseinformation, som entydigt visade att ett krig var utsiktslöst.
Ju tidigare kriget nu tar slut, desto lägre risk är det att konflikten trappas upp till ett kärnvapenkrig, desto mindre behöver det ukrainska folket lida och desto större är chansen att det blir en varaktig fred. Inget av detta lär dock bli verklighet om man inte kopplar de rådande sanktionerna till en tydligt formulerad, gemensamt framtagen diplomatisk strategi. Om så inte sker kan en trängd Putin komma att göra samma val som japanerna 1941.
Med den skillnaden, förstås, att han till skillnad från kejsar Hirohito sitter på kärnvapen.
Trita Parsi är statsvetare och vice ordförande vid tankesmedjan Quincy Institute i Washington DC.
Översättning: Thomas Engström
