Regeringens relation till SKR: ”Vi har matat draken”
Publicerad 2022-02-16
Under pandemin har regeringen tagit en genväg för att styra landets regioner i frågor som testning och vaccinering.
I stället för lagstiftning har regeringen gjort överenskommelser med intresseorganisationen SKR, Sveriges Kommuner och Regioner. Ett system som redan tidigare kritiserats för att vara odemokratiskt.
– Det är inte så grundlagen är tänkt att fungera, säger Lena Marcusson, professor i förvaltningsrätt.
När corona-pandemin var ett faktum under våren 2020 behövde regeringen snabbt få Sveriges regioner med på tåget. Regionerna, som är ansvariga för sjukvården behövde engageras i frågor som testning, läkemedelslager och senare vaccin.
Kostnaderna för det utökade ansvaret för till exempel testningen skulle staten stå för, men utförandet låg på regionerna.
Enligt källor med insyn i förhandlingarna med regionerna stod det snart klart att det inte skulle vara lätt att styra regionerna åt samma håll genom avtal mellan varje region och staten, det vill säga regeringen. Det fungerade inte heller, tyckte regeringen, att styra regionerna via berörda myndigheter, så som systemet är menat att fungera.
– Eftersom det tog längre tid att få igång storskalig testning än regeringen önskade följde vi upp detta med en överenskommelse i början av juni. Även vaccinationsersättning reglerades i en överenskommelse, säger socialminister Lena Hallengren (S) som är ansvarig minister.
– Upprepade utvärderingar pekar på att överenskommelser med SKR är ett effektivt styrsätt, säger Hallengren.
”Matar draken”
Att styra regionerna genom överenskommelser med SKR är en kontroversiell lösning, även om den är återkommande.
Under många år har experter och granskande myndigheter påtalat att det är ett demokratiskt problem att intresseorganisationen Sveriges kommuner och regioner, SKR, har så stort inflytande över hur till exempel den svenska sjukvården styrs. Det har regeringen vetat om.
– Vi har matat draken, men det har vi gjort länge, säger en källa i regeringskansliet om samarbetet med SKR.
Enligt källor i regeringen har samarbetet med SKR varit ansträngd under pandemin. Känslan i regeringskansliet är att SKR blivit mer politiserat. SKR styrs av en politiskt gren som indirekt grundar sig på valresultatet. Sedan 2018 är det Moderaterna som styr den politiska delen av SKR. Överenskommelserna blev ett sätt att komma runt de politiska spänningarna och de samarbetssvårigheter det ledde till.
Slår ifrån sig
Emma Spak, chef på sektionen för vård och omsorg på SKR, menar att möjliga svårigheter i samarbete med regeringen berott just på regeringen.
– Det hade kunnat gå snabbare och landa mer rätt om man hade haft en inledande dialog, säger Emma Spak.
– Under den här krisen har det funnit områden där staten har styrt väldigt mycket, genom en nationell teststrategi och genom en nationell vaccinstrategi. När det har funkat som allra bäst då har det inte varit som att någon styrt den andre utan då har det varit en dialog, säger Emma Spak på SKR.
Antalet överenskommelser med SKR har inte ökat dramatiskt under pandemin, men de har blivit större och mer omfattande och det handlar om mycket pengar. För alla pengar som regeringen slussar ut till regioner och kommuner tar SKR en andel i administrativa avgifter och egna projekt. Under 2022 finns redan elva avtal mellan regeringen och SKR på plats, och för dem räknar SKR få 180 miljoner kronor till den egna kassan.
Ett demokratiskt problem
SKR hoppas kunna vara spindeln i nätet mellan kommunerna, regionerna och regeringen även efter pandemin och att det inte går tillbaka till myndigheterna. Under 2022 finns det redan elva avtal på plats mellan regeringen och SKR.
Lena Marcusson är professor emeritus i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet och hon menar att det här sättet för regeringen att styra via SKR är ett demokratiskt problem.
– Det är inte så grundlagen är tänkt att fungera, säger Lena Marcusson.
– Här får vi en mäktig organisation, en annan maktfaktor än vad varje region för sig kan vara. De vanliga reglerna om beredning och insyn faller bort när regeringen förhandlar med en partner som bara på ett indirekt sätt representerar medborgarna.
Också coronakommissionen har i sitt andra delbetänkande varit kritiska till regeringens strategi som de menar har gett SKR ett orimligt inflytande över Sveriges krishantering. Lena Marcusson håller med om kommissionens kritik.
– SKR kan inte heller ställas till svars för sin hållning i någon demokratisk process.
– Det verkar ha satts i system de senaste 15 åren och det innebär att när man försöker komma fram till politiska lösningar så har man vanligtvis diskussioner mellan partier och i riksdagen. Men insynen i de här förslagen försvinner när man ägnar sig åt den här typen av överenskommelser istället, säger Lena Marcusson.
SKR går inte att granska
För coronakommissionen som ska granska hur Sverige hanterat pandemin är det också en fråga om tillgänglighet. Kommissionen har tidigare kritiserat regeringen för att inte lämna ut de dokument kommissionen krävt, men kommissionen har inte ens rätt att kräva SKR på deras dokumentation, eftersom SKR inte är en myndighet och inte lyder under offentlighetsprincipen.
I sin granskning av pandemihanteringen förde coronakommissionen också fram att det decentraliserade systemet med 21 fristående regioner och 290 kommuner försvårat krishanteringen under pandemin. Något som gett Kristdemokraterna vatten på sin kvarn. KD vill sedan länge förstatliga sjukvården och är mycket kritiska till SKR:s allt större makt och regeringens avtal med organisationen.
– I socialutskottet har vi sett hur regeringen och SKR återkommande bråkat med varandra och inte kommit överens, säger Acko Ankarberg Johansson (KD), ordförande i riksdagens socialutskott.
– Under lång tid har flera partier sett behov av mer nationell styrning utan att förändra regionernas självstyre. Exempelvis har SKR getts en betydande roll genom överenskommelserna trots att SKR inte styr över regionerna. Hur ska ansvarsutkrävandet fungera då? säger Ankarberg Johansson.
Kunde gjorts på andra sätt
I förlängningen vill Kristdemokraterna avskaffa regionerna helt och hon är kritiskt till hur regeringen skött relationen under pandemin.
– Regeringen borde ha pratat direkt med de 21 regionerna under pandemin. Det hade förmodligen ökat samsynen och åtgärderna hade kunnat genomföras snabbare och bättre, menar Ankarberg Johansson.
Socialminister Lena Hallengren menar att överenskommelser med SKR är ett av många sätt för staten att styra regionerna.
– Vi överväger vid varje tillfälle vilket verktyg som är mest effektivt, säger Lena Hallengren.